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当“最强的大脑”与“最强的戏剧”相遇时:纽约政府的预算是怎样的?_高鹰生殖中心

来源: 新华社
03:19:47

谢贤当“最强的大脑”与“最强的戏剧”相遇时:纽约政府的预算是怎样的?

主神崛起

    本文来源于罗玉祥的微信公众号“未成熟研究”(ID:PSR-26)。封面:纽约街,当我们谈论城市时,我们总是谈论政策。从住房、医疗保健到市政建设,这些政策决定了我们在城市生活的方方面面。,我们注重城市政策,但总是忽略一个重要的概念——预算。虽然每个人都知道钱很重要,但数百页的政府预算文件和一长串的数字和表格总是冷冰冰的让人难以咀嚼。,实际上不是。虽然政府预算听起来很单调,但实际上它的“作用”是最充分的。,在电影《矩阵》中,无数滚动字节组成了这个巨大的矩阵。虽然政府预算中的数字看起来不像矩阵那样令人眼花缭乱,但它们本质上是代码——预算是根据城市运作的基本逻辑构建的。,矩阵,从研究生院毕业后,我来到纽约市预算局工作。纽约是美国最昂贵的城市,政府预算比佛罗里达州要大。作为资本主义政治机器的一个小螺丝钉,我参加了城市的预算管理和编制工作。从批准政府部门到购买卫生纸,再到为市政项目制定计划,我都能看到这些数字背后的一些故事——有些非常棒,有些非常棒。,在纽约,政客、官员和居民总是在有限的资源下玩游戏。游戏的结果最终将以美元的形式反映在年度政府预算中。预算是各种城市政策的定量表达。它常常比暴动中的故事更真实、更直接地反映政府的愿望和趋势。,在这个问题上,我将于8月18日来到纽约预算局,讨论我所理解的“政治机器”及其运作逻辑。就像上次一样,“故事集”在前面,干货和思考在后面。,一、最讨厌的政府机构,纽约市长在本杰明·坎特(Benjamin Kanter)发表了2019财年的预算图。,特惠,纽约预算办公室规模庞大,但其组织结构相对平坦。超过400名分析师根据政策区域划分为工作组,每个工作组专门与一个市政部门对接。例如,纽约市的公共绿地和娱乐设施由公园局负责,因此预算局有一个相应的“公园工作组”,由5到6名预算分析师组成,专门负责管理公园管理局的资金和预算。因此,交通局的预算将由“交通工作组”管理,住房发展局的预算将由“住房工作组”管理。,在年度预算季开始时,各市将向其预算局工作组“要钱”,并提交明年的新项目计划和预算计划。我们把这些部门的新计划称为预算局的“新需求”。,市政部门的新需求是各种各样的。有些很抽象,比如数千万美元的节能减排计划(但可能不知道具体的计划具体如何操作);有些很具体,比如3.6万美元购买32套电脑办公室(电脑型号可能决定好)。,面对这些部门的各种需要,预算局工作组的分析人员需要利用他们所有的智力商数,唱出“黑脸”来寻找错误。,当我刚开始做预算时,我的团队领导非常强调地告诉我:,现代政治之父马基雅维利曾说过,只有像狐狸一样狡猾,君主才能看穿各种各样的陷阱。事实上,我在工作中发现:,有人说,美国政治的本质是人们对政府的不信任。事实上,就在政府内部,也存在着预算局对其他部门的不信任。,所以实际上,预算局的工作不只是处理数字,做加法、减法、乘法和除法。我们的工作更像是一个侦探:我们通过对各种数据和文件的研究和分析,以及与市政府部门负责人直接复制文字(问题),来判断每一项新要求的真实性、准确性和必要性。在这个阶段,预算局的分析师们非常无情。面对我们,其他政府部门可能害怕或充满仇恨。,2。唱完后唱黑脸和红脸,电影正面/反面,纽约预算局的大老板被称为预算主任。预算主任由市长直接任命。她是政府的高级官员,直接与政界人士交谈,掌管着城市的钱袋。,作为局里的一个小螺丝钉,我通常不能碰她,除非我偶尔在电梯里碰到主管。只有在预算的中后期,我才能有机会跟随团队领导进入她的办公室,并在她面前报告。,但当我向预算经理汇报时,我发现我的身份已经改变了180度。,面对主管,我们工作组的成员从一开始就从“侦探”变成了“推销员”。起初,我们是与我们负责的市政部门“对抗”,但在预算主管面前,我们站在市政部门的同一战线上,成为项目的推荐人。,这是因为预算局工作组的任务已经从“买方”转变为“卖方”,从最初的初步审查转变为中后期的总结报告。在唱“黑脸”之前,我们的目标是筛选出真实、准确和重要的好东西。现在我们面对预算主管,我们需要唱“红脸”来推荐这些项目,代表我们各自的市政部门向主管“拿钱”。,“黑脸”代表绝对的技术理性。在金融领域,买方只能预测投资是否能够盈利,如果他对一家公司做了全面的分析,就可以决定是否购买。公共财政在某些方面与财政相似,其核心任务是把纳税人的钱分配到回报最高的地方。对政府而言,确保项目和需求的真实性、准确性和必要性是全市财政健康和政策合理的必要条件。,既然工作组的分析已经确保了项目的质量,为什么预算经理不给我们推荐的所有项目拨款呢?为什么我们要唱这首“红脸”来说服她?,这是因为技术合理性不是整个预算编制过程。在预算中,工作组的人员配备与主管的人员配备存在根本性差异。,作为预算局工作组的一名分析员,我们与各部门有着频繁和直接的联系,因此我们了解和关心各自检查项目的细节。但是对于像行政人员和市长这样的政治家来说,他们关心的不仅仅是项目本身,而是公共资源在不同政策领域的分配以及背后的政治竞争。,如果资源是无限的,那么每一个值得资助的好项目都应该包括在政府预算中。然而,由于现实世界中的资源总是有限的,并非每一个真实、准确和必要的项目都能得到资助。,图片@Tagger Yancey IV,在会见了预算主管之后,我问了组长:,组长笑着说:“事实上,很少有人能清楚地回答这个问题。级别越高,人们越经常查看预算,就越不关注价值本身的大小。他们担心不同政策领域之间的对比。,相对值比绝对值更重要。这是最直观的预算政治。,例如,如果主管说“纽约市交通局今年申请了高预算”,那么她可能并不意味着预算本身太高。她的含义可能是:“与其他部门的预算相比,交通局的预算是不合理的,因为在当前的政治环境下,交通不是市长们最需要工作的地方。”,正是由于预算编制的资源有限和政治性质,“侦探”们尽最大努力筛选出项目,往往未能获得所有成功的批准。因此,在向市政府主管部门唱完“黑脸”后,我们还需要代为向预算经理唱完“红脸”,争取在狭小的政治空间内为不同地区的城市生活提供有限的资源。,三。令人兴奋的“无用的工作”,经过一番风风雨雨,我们的预算终于交给了市长,等待市政厅的最终批准和公布。通常,这是我们作为分析师工作的结束。”“黑脸”或“红脸”,我们终于可以休息,进入一个快乐的“休闲期”。,正当我和同事们在座位上“打酱油”时,组长突然气喘吁吁地说:“以前做的所有工作都必须撤回。”,什么?Ctrl z?怎么了,让我也放慢历史上最奇异的“无用作品”的起源。,纽约政府预算分为两大类:支出预算和资本预算。前者负责支付公务员的工资、租金和卫生纸等运营费用;后者用于道路建设、桥梁建设和公园建设等市政项目。有人告诉我队这次有必要撤回,因为最近刚制定了建设预算。,时间是政府预算和法案中一个非常重要的概念。施工预算表除了显示工程的名称、金额和资金来源外,还记录了具体的时间:本年度的一笔款项或补助金,或补助金发放后一年,其指定的时间将严格登记在预算表中。,例如,一个公园A在2018年得到了纽约政府100万美元的资助,并计划在那一年建成。在政府宣布的资本计划中,100万美元将在2018年记录在案。,然而,建设一个公园,政府需要设计、购买、建造和许多其他的过程,通常需要几年时间。如果A园仅在2018年完成设计工作,那么2018年城市公园局的实际投资仅为项目的设计成本,这将导致2018年城市公园局在项目中的实际投资远低于项目的总体预算。,实际贡献用英语称为承诺。这个词很有趣。它既具有“投入”的含义,又具有“承诺”的含义。在政府预算的背景下,这种多意义的情况是非常合适的——政府把钱花在预算上,即履行其原来的预算承诺。,纽约政府非常关注承诺,并将把承诺率作为评估各部门绩效的标准之一。计算方法是将每年实际支出的金额除以预算中最初分配的金额。,对于A园来说,如果2018年的设计实际花费仅为15万美元,那么2018年的项目承诺率将仅为15%(即15万美元除以100万美元的总预算)。,凡从事建筑工程的人都知道,大部分建筑工程一年内不能竣工。因此,如果像这样预订公园项目,2018年公园管理局的总体承诺率将非常低。如果一个部门承诺的贡献率太低,它将受到预算紧缩的惩罚。这是因为在预算经理和市长眼中:,然而,公园项目的低承诺率并不意味着公园局不会花钱,也不意味着公园局之后不需要新的资金——项目周期本身的长度往往是低承诺率的“罪魁祸首”。,作为预算局的一名分析师,我们对公园局的这种困境深感苦恼。因此,为了使预算中资金的时间分配更合理地反映项目的实际周期,我们将配合园区局在预算编制中对资金的时间分配进行精确的调整。,例如,如果项目A(100万美元)将在2018年(15万美元)完成设计,在2019年(85万美元)完成施工,那么我们将在预算表中从2018年的100万美元中拿出85万美元,以提高2019年的承诺率。,通过将单个项目的总预算分解成不同的部分,并根据项目时间线将金额分配到不同的财政年度,项目的年度承诺率将大大提高。,这个操作听起来很简单,执行起来很麻烦。,为了在时间维度上实现合理的预算分配,公园局的项目经理和景观设计师需要为我们提供一个高质量的项目时间表。收到后,我们将根据每个项目的不同进展情况,修改大型市政财政系统中每个项目的资金分配。除了新项目外,还必须对正在进行的项目进行修订,以提高公园管理局的总体承诺率。由于各项目的调整范围不同,预算修改不能一次性解决;纽约公园建设预算表中信息行数超过2000行,需要人工逐一输入。,麻烦是很麻烦的,但保持预算时间表与项目实际进度相一致,可以提高园区局的承诺贡献率,使其在预算中不被“误判”,这是城市财务健康和流程公平的反映。,然而,在所有这些工作完成之后,市政厅突然通知组长,我们应该取消以前的工作,将预算的时间分配改回原来的形式。,这样,市公园局的承诺贡献率将回到一个很低的水平。我真搞不懂市政厅为什么会提出这样的建议。,4。时间就是政治,纽约市政厅,市政厅之所以让预算局做这个看似不合理的“无用工作”,主要是基于当时的选举政治。,在纽约,公园通常由市长、市议员和区长的拨款资助。这些数字都是政治家,由纽约市民一人一票选出。,政府的预算每年都向公众全面开放。公众可以通过阅读预算中的各种信息(项目、金额和时间等),了解政府的政治偏好。,对于许多选民来说,如果政府在2018年将一个项目的100万美元预算改为15万美元,并在2019年将剩余的85万美元投入,这将意味着该项目严重延误,而延误意味着政府忽视了公园的重要性,未能履行其最初的承诺。这样一来,选民很可能对现任官员失去信心,在投票时会站出来。这是货币与时间互动的奇妙政治效应——它并非完全不合理,其存在的主要原因是技术官僚和选民之间的信息不对称。,在选举年,预算的政治性质将尤为明显。当队长告诉我们做“无用的工作”时,就在纽约市选举之前,市长和市议会市长将在几个月内当选。在大选前的关键时刻,政客们想赢得连任,所以他们不敢做任何可能影响公众舆论的事情。,因此,由于调整项目预算可能被公众视为一种拖延,市政厅向我们发出指令,要求我们撤回预算表中的所有变更。毕竟,推动建设资金前进的政治风险很高。,但正因为如此,市公园局的承诺贡献率将不得不再次降低。最后,公园局的预算将被“惩罚”,许多新的公园项目将不被资助。选民会满意吗?,从技术角度看,为了实现资金的合理配置,决策者需要拓宽视野,看到整个项目周期;只有按照项目本身的进度,在时间线上,资金的配置才能实现城市财务状况的健康。然而,由于技术官僚和选民之间的信息鸿沟,普通公民并不一定了解和理解项目的实际周期。因此,对于政治家来说,在选举的压力下,关注今年是最有效的策略,即使这种行为会对资金使用效率和城市整体建设产生负面影响。,那我该怎么办?我问组长。,矩阵,“政府”到底是什么?我们如何理解它?它像家长一样保护我们吗?还是更像是“活雷锋”(一个非营利性组织)为我们服务?或者他们像帮派一样统治?,当我第一次来到纽约预算办公室时,最直观的感觉是,这里的政府既不像父母,也不像非营利组织或帮派;实际上它就像一个企业。,不管你是否学过政府,你一定听说过“政府创业”的概念。政府创业是指政府的性质越来越接近于企业的逻辑——作为市场环境中的“经济主体”,政府和企业等都重视对运营效率等各项指标的定量评估,追求经济增长。有目的的经济数量和利润。,现在,当你在谷歌中输入“运行政府”时,第一条搜索建议是“像企业一样运行政府”。政府与企业之间日益模糊的界限已成为一种流行的思潮。特朗普对当选总统的承诺之一是“像企业一样管理美国”。,在纽约政府中,这种“创业”的运作逻辑极为深刻。,预算局是全市政府的首席财务官:当其他部门向我们提出新的需求时,我们将制作“买方研究”型投资报告;在制定大型市政项目预算时,我们将评估各部门的关键绩效指标(如前所述,关键绩效指标)。对企业这样的部门进行管理,是为了使政府的各项决策经济合理,避免浪费公共资源和滥用权力。,直截了当地说,就是让技术理性护卫金融健康。,这种政府企业家精神不仅存在于美国等成熟的资本主义市场经济中。在中国,越来越多的学者开始用企业的眼光重新分析和界定地方政府的行为和逻辑。国内政府官员正面临着经济发展的压力。与此同时,省市对企业和人才的竞争日趋激烈。这使得地方政府在权力下放的过程中,像企业一样,逐步制定目标,管理资源,实施政策,提高效率。,如果你读过赵燕京的《土地金融:历史、逻辑和选择》,你应该熟悉政府创业的这一观点。事实上,赵燕京在英国的博士论文被称为地方政府在城市化中的市场作用。他将地方政府比作“产品”是公共服务的“企业”。本文对政府的“商业模式”、“投入产出结构”、“融资方式”和交易成本进行了阐述和分析,为赵燕京今后分析我国地方政府的现状和趋势提供了理论依据。,赵燕静,但政府的运作只遵循经济逻辑,这是真的吗?当我们以看待企业的方式理解政府时,我们是否会忽略研究中的任何东西?当我们在现实中运用经营企业的手段来“执政为政”时,我们的公共生活会不会随之而去?,政府创业的一个重要方面是公共事务的“非政治化”。当经济和货币的逻辑渗透并取代社会、政治和文化生活的各个方面时,政府的具体决策和人民的更广泛的政治生活将变得仅仅是利益导向。关键绩效指标,如可行性研究和投资回报率,可以帮助人们以“理性”的方式达成共识,但也可以消除不同人群和群体在政治诉求层面的本质差异和想象,逐渐淡化和忘记政治固有的激情和冲突。,现在,我不再在政府工作了。然而,当我回忆起我在纽约预算办公室的工作经历时,我突然意识到,对“大脑”的“机智”反应实际上表明政治不是“死”的。,预算编制中“黑脸”和“红脸”的连续出现,以及选举政治给预算局带来的“无用的工作”,证明了公民、政治家和技术官员除了经济效益和技术合理性外,实际上还考虑了政策制定。在纽约这样一个多元化的社会里,不同的角色在不同的领域参与政治斗争,他们的对抗声音特别强烈,震耳欲聋。,在纽约,技术理性与预算过程中的“戏剧冲突”之间的摩擦导致政府的大型机器发出“咔嗒”声。但这可能是最好的状态——也许我们希望政治机器能够发出这些声音,因为它让人们意识到政治的存在,并提醒那些听到噪音的政治家、官僚和公民参与并共同努力改进机器的操作。,相反,如果人们只通过技术理性就所有的政策决策达成一致,那么政治机器就不会发出任何声音。但是,如果一个巨大的政治机器总是安静的,很难判断它是否真的完美,或者它是否已经死了。

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